作者｜胡小璠「中國人民銀行金融穩(wěn)定局」
文章｜《中國金融》2022年第23期
各國采取多種經(jīng)濟金融措施應(yīng)對疫情
根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）統(tǒng)計，2020年初新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，全球30個發(fā)達經(jīng)濟體和44個新興市場經(jīng)濟體共出臺了5462項經(jīng)濟金融方面的疫情應(yīng)對措施。除傳統(tǒng)的財政和貨幣政策外，各國在此次危機應(yīng)對中普遍使用審慎政策，因此IMF在最新統(tǒng)計中改變了此前使用的“財政”“貨幣和宏觀審慎”二分法，將各國應(yīng)對措施分為審慎、財政、貨幣和其他政策四大類，共包含28個子項（見表1）。
審慎措施
發(fā)達國家共宣布了738項審慎措施，新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體宣布了383項。發(fā)達國家宣布的審慎措施中，400項與銀行資本相關(guān)，主要包括放松宏觀審慎緩沖、鼓勵銀行使用資本緩沖放貸以及放松一級資本充足率、杠桿率、總損失吸收能力、撥備覆蓋率等其他非緩沖類的資本監(jiān)管要求。剩余338項是非資本類的審慎措施，主要包括放松流動性要求、貸款標(biāo)準(zhǔn)以及改變監(jiān)管方式等。新興市場和發(fā)展中國家共宣布了181項資本類和202項非資本類審慎措施。從措施類別上看，相比調(diào)整宏觀審慎緩沖，各國更偏好放松非緩沖類資本要求，新興市場國家更多調(diào)整撥備覆蓋率，發(fā)達國家更多實施分紅限制。
各國傾向于同時出臺一攬子審慎政策。IMF對各國宣布資本類審慎措施和非資本類審慎措施的頻數(shù)以周為單位進行了相關(guān)性分析。結(jié)果顯示，發(fā)達國家宣布兩類措施的相關(guān)系數(shù)高達0.49，新興市場和發(fā)展中國家的相關(guān)系數(shù)也達到0.47，這表明各國傾向于同時出臺不同類型的審慎政策。
財政政策
各國最常使用的財政措施是贈款（grants），這類措施資金直接來自當(dāng)期財政預(yù)算，形式既包含轉(zhuǎn)移支付，也包括向社保體系提供補助等。使用較多的措施是向家庭和企業(yè)部門提供公共貸款和公共擔(dān)保。從規(guī)�？�，發(fā)達國家財政措施的規(guī)模明顯大于新興市場和發(fā)展中國家。發(fā)達國家財政措施總規(guī)模的中位數(shù)高達2019年GDP的15.2%，而新興市場和發(fā)展中國家這一數(shù)字僅為4.1%。
貨幣政策
發(fā)達國家與新興市場和發(fā)展中國家的政策偏好有所不同。新興市場和發(fā)展中國家更多地使用降息和降低存款準(zhǔn)備金率等傳統(tǒng)貨幣政策措施；許多發(fā)達國家的政策利率在疫情前已處于有效利率下限，因此在此輪危機中更多依賴資產(chǎn)購買等政策措施。各國均普遍使用的貨幣政策措施包括提供信貸和流動性支持。從規(guī)�？�，發(fā)達國家資產(chǎn)購買規(guī)模中位數(shù)占發(fā)達國家2019年GDP的17.7%，而新興市場的發(fā)展中國家這一數(shù)字僅為1.3%。雖然新興市場和發(fā)展中國家更多采取降息措施，但累積降息幅度（1.25個百分點，中位數(shù)）甚至還略低于發(fā)達國家（1.5個百分點）。
據(jù)IMF統(tǒng)計，各國宣布財政政策、貨幣政策和審慎政策的時點具有較強的正相關(guān)性，這表明各國傾向于同時出臺多種應(yīng)對措施，但也意味著單獨研究某類政策措施的效果較為困難。
主要發(fā)達國家的具體應(yīng)對措施
美國
審慎政策。一是鼓勵使用緩沖，鼓勵存款類機構(gòu)利用資本緩沖放貸。二是放松非緩沖類資本要求，美聯(lián)儲宣布大型銀行控股集團所持有的存款準(zhǔn)備金和美國國債將暫免納入補充杠桿率（SLR）的計算，降低了大型銀行補充資本的壓力；銀行監(jiān)管部門將社區(qū)銀行的杠桿率要求調(diào)降至8%，將部分中小企業(yè)貸款的風(fēng)險權(quán)重設(shè)為0。三是實施分紅限制，對于資本緩沖下降的機構(gòu)限制分紅。四是放松監(jiān)管報告要求、調(diào)整監(jiān)管預(yù)期，降低監(jiān)管檢查的范圍和頻率，對于檢查發(fā)現(xiàn)的小問題給予更多時間糾正；延長部分會計準(zhǔn)則的過渡期。五是允許部分貸款延期償付。財政部允許學(xué)生貸款延期償付，房地美和房利美允許住房抵押貸款暫停償付12個月，并不向征信當(dāng)局報告暫停償付期間的違約行為。
財政政策。截至2021年6月末，美國兩任總統(tǒng)簽署了五份新冠肺炎疫情相關(guān)的紓困法案，共計規(guī)模約5.73萬億美元。一是擴大轉(zhuǎn)移支付，向疫苗研發(fā)和醫(yī)療體系運轉(zhuǎn)撥款、向家庭部門提供轉(zhuǎn)移支付、提高失業(yè)救助水平、向州政府提供轉(zhuǎn)移支付、提高國際援助；二是實施稅收減免，向個人提供退稅；三是向企業(yè)提供公共貸款和擔(dān)保。
貨幣政策。一是調(diào)降政策利率，2020年3月將聯(lián)邦基金利率降低150個基點；二是擴大資產(chǎn)購買，在市場上購買國債；三是開展貸款操作，提供流動性支持，如擴大隔夜和期限回購規(guī)模、降低貼現(xiàn)窗口利率、推出針對做市商和貨幣市場基金的流動性工具，同時提供信貸支持，如“二級市場公司信貸工具”“工資保護項目”流動性工具等；四是擴大央行互換，與更多央行建立美元互換安排，并降低互換利率。
英國
審慎政策。一是調(diào)降宏觀審慎緩沖，將逆周期資本緩沖要求從1%調(diào)降至0，并承諾未來12個月維持這一水平，同時維持系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖在當(dāng)前水平不變；二是放松非緩沖類的資本要求，在計算巴塞爾協(xié)議“第二支柱”部分指標(biāo)時允許使用名義資產(chǎn)而非風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)，因為風(fēng)險資產(chǎn)的計算有順周期性，更高的VaR乘子可能會放大風(fēng)險資產(chǎn)規(guī)模；三是實施分紅限制，要求大型銀行到2020年前不應(yīng)分紅和進行股票回購，不應(yīng)向高管支付現(xiàn)金獎金；四是調(diào)整監(jiān)管預(yù)期，允許八家大型銀行將原定于2020年10月提交的“可處置性評估框架”延期一年提交，以減輕銀行負(fù)擔(dān)；五是允許部分貸款和信用卡延期償付。
財政措施。截至2021年6月末，英國政府共宣布了六輪財政應(yīng)對措施。一是擴大轉(zhuǎn)移支付，向衛(wèi)生和公共服務(wù)部門撥款，向小企業(yè)提供直接轉(zhuǎn)移支付，擴大向低收入人群提供的現(xiàn)金援助；二是實施稅收減免，暫時下調(diào)部分行業(yè)的增值稅稅率，允許暫緩、分期繳納增值稅和營業(yè)稅；三是提供公共貸款和公共擔(dān)保，與英格蘭銀行共同推出“新冠肺炎疫情公司融資工具”和三項政府貸款擔(dān)保計劃。
貨幣政策。一是調(diào)降政策利率，英格蘭銀行降息65個基點至0.1%。二是擴大資產(chǎn)購買，額外購買英國國債和非金融企業(yè)債1500億英鎊。三是開展貸款操作，既提供流動性支持也提供信貸支持：推出新期限融資計劃，刺激銀行向?qū)嶓w經(jīng)濟提供貸款，啟用臨時期限回購工具為銀行補充流動性；央行還與財政部商定，臨時擴大財政部在央行開立透支賬戶的使用范圍，在必要時可通過此賬戶向政府提供短期額外流動性。四是加強與美聯(lián)儲的央行互換，確保美元流動性充裕。
日本
審慎措施。一是鼓勵使用資本緩沖，鼓勵銀行利用系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖放貸款；二是放松非緩沖類的資本要求，將公共擔(dān)保機制下發(fā)放貸款的風(fēng)險權(quán)重調(diào)至零；三是放松流動性要求，允許高質(zhì)量流動性資產(chǎn)比率突破監(jiān)管下限；四是允許延期償付，要求銀行允許消費者暫緩償付住房抵押貸款；五是放松政府注資相關(guān)要求，議會將區(qū)域性銀行申請政府注資的截止時間延長至2026年，同時降低注資申請門檻，將注資中政府所能提供的擔(dān)保從12萬億日元提升至15萬億日元。
財政政策。截至2021年6月末，日本政府共通過了三輪應(yīng)對計劃，規(guī)�？傆嫾s308萬億日元。一是擴大轉(zhuǎn)移支付，向醫(yī)療和疫苗研發(fā)、企業(yè)和家庭部門提供直接支持；向地方政府提供轉(zhuǎn)移支付；二是實施稅收減免，減免社保繳納；三是向受影響的企業(yè)提供優(yōu)惠貸款。
貨幣政策。一是擴大資產(chǎn)購買，增加購買國債的規(guī)模，提高購債頻率，且不對購債規(guī)模設(shè)上限；臨時擴大每年購買交易所交易基金、房地產(chǎn)投資信托基金、商業(yè)票據(jù)和公司債的規(guī)模。二是開展貸款操作，既提供流動性支持也提供信貸支持：通過“特殊資金供給操作”，為金融機構(gòu)提流動性，擴大抵押品范圍；新設(shè)融資工具支持中小企業(yè)獲得融資。三是加強與美聯(lián)儲的央行互換。
歐盟
審慎政策。一是放松宏觀審慎緩沖，歐央行鼓勵各國監(jiān)管當(dāng)局調(diào)降逆周期資本緩沖要求，法國、盧森堡等國調(diào)降。二是鼓勵使用緩沖放貸，允許系統(tǒng)重要性銀行使用資本留存緩沖，并可暫時突破巴塞爾協(xié)議“第二支柱指引”相關(guān)指標(biāo)和流動性覆蓋率的下限。三是放松非緩沖類的資本要求，歐央行允許大型銀行所持有的現(xiàn)金和存款準(zhǔn)備金暫免納入杠桿率計算；臨時降低對市場風(fēng)險的資本要求，調(diào)降市場風(fēng)險乘子。四是放松撥備要求，臨時放松對疫情相關(guān)不良貸款的分類要求和撥備計提要求。五是實施分紅限制，要求銀行停止分紅和股票回購，以留存資本。
財政政策。2020年12月，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人通過了歐盟預(yù)算和恢復(fù)計劃，將提供7500億歐元的額外財政支持，其中贈款3900億歐元、貸款3600億歐元。資金將在歐盟國家之間分配，主要分配給受疫情影響嚴(yán)重的高負(fù)債國家和東歐國家。
貨幣政策。一是擴大資產(chǎn)購買，在現(xiàn)有資產(chǎn)購買計劃之上額外購買1200億歐元資產(chǎn)，并推出新的資產(chǎn)購買計劃，購買私人部門和公共部門證券。二是開展貸款操作，推出利率更低的新流動性工具。包括非定向長期再融資操作，放松抵押品標(biāo)準(zhǔn)，延長部分政策工具的期限、擴大規(guī)模。三是與其他主要央行建立歐元互換。
審慎政策重要性凸顯
本輪危機應(yīng)對中，各國普遍使用審慎政策應(yīng)對沖擊，突顯了審慎政策的重要性。據(jù)IMF統(tǒng)計，各國共計宣布5462項經(jīng)濟金融政策，其中審慎政策1131項，占比超過20%。審慎政策的種類更加豐富，按照IMF分類標(biāo)準(zhǔn)，此輪危機中各國使用了6類財政政策和6類貨幣政策，而使用的審慎政策則有11類。大多數(shù)審慎政策旨在通過放松對銀行的資本約束，鼓勵銀行向家庭和企業(yè)部門提供信貸支持，進一步暢通資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟的渠道。在工具選擇上，主要發(fā)達國家不僅調(diào)降了逆周期資本緩沖要求、流動性覆蓋率等監(jiān)管指標(biāo)，還普遍通過限制分紅和股票回購等方式強制銀行留存資本。除資本類審慎措施外，美、英等國還通過其他方式減輕金融機構(gòu)負(fù)擔(dān)，如延長會計準(zhǔn)則過渡期、改變監(jiān)管檢查頻率和方式、給予更長的問題糾正期等，這些措施均屬于審慎政策。相比財政和貨幣政策，審慎政策既包含宏觀審慎又包含微觀審慎，形式更加多樣，使用更加靈活，操作可能更加精準(zhǔn)。
相比新興市場和發(fā)展中國家，發(fā)達國家疫情應(yīng)對政策力度更大、政策措施更加多樣。受制于有限的財政空間和疫情前已高企的債務(wù)水平，新興市場和發(fā)展中國家可能難以出臺大規(guī)模的財政刺激措施，更多依賴降息和資產(chǎn)購買等貨幣手段應(yīng)對沖擊。疫情前大部分新興市場通脹水平較低、基準(zhǔn)利率較高，降息空間較大，但事后看各國累積降息幅度還不及發(fā)達國家，且資產(chǎn)購買規(guī)模占GDP的比例也遠(yuǎn)低于發(fā)達國家。其背后的原因可能是各國在調(diào)整貨幣政策時仍需緊跟美聯(lián)儲的步伐，擔(dān)心更大幅度的貨幣寬松會引發(fā)資本外流、匯率波動。整體來看，新興市場應(yīng)對疫情的整體政策力度可能遠(yuǎn)低于發(fā)達國家，這可能是疫情后各國經(jīng)濟表現(xiàn)進一步分化的原因之一。
要更好地發(fā)揮審慎政策的危機應(yīng)對作用，還需提前創(chuàng)造政策空間。作為審慎措施的一部分，本輪危機中部分發(fā)達國家的監(jiān)管機構(gòu)頻繁發(fā)聲，鼓勵銀行利用資本緩沖放貸，并表示愿意容忍銀行的資本指標(biāo)低于監(jiān)管下限。但在緩沖指標(biāo)未被真正調(diào)降的情況下，銀行往往出于擔(dān)心污名效應(yīng)及資本充足率低于下限會影響未來分紅等原因不愿消耗緩沖放貸，因此要想通過審慎措施鼓勵銀行增加信貸供給，可能還需真正調(diào)降資本緩沖。三大類宏觀審慎緩沖政策中，資本留存緩沖政策和系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖政策一般較少調(diào)整，釋放逆周期資本緩沖是應(yīng)對沖擊最直接的手段。但各國當(dāng)前調(diào)整逆周期資本緩沖的政策空間普遍有限。疫情暴發(fā)前，歐元區(qū)19個國家中只有7國已實施或擬實施大于零的逆周期資本緩沖要求；截至2019年底，整個歐元區(qū)逆周期資本緩沖僅占銀行風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)規(guī)模的0.2%。而歐央行研究表明，如疫情前各國逆周期資本緩沖要求設(shè)置在更高水平，那么疫情暴發(fā)后通過釋放該緩沖可顯著改善銀行放貸、降低危機對歐元區(qū)GDP的影響，同時不會損害銀行體系的償付水平。這意味著要想使得逆周期資本緩沖要求等措施在危機時能真正發(fā)揮作用，需提前建立政策空間（當(dāng)前我國逆周期資本緩沖要求為零）�！�
（責(zé)任編輯 紀(jì)崴）
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