證券時(shí)報(bào)記者 秦燕玲
金融監(jiān)管總局日前重提“研究多元化補(bǔ)充中小金融機(jī)構(gòu)資本”釋放出強(qiáng)烈的政策信號(hào)。當(dāng)前，部分中小銀行核心一級(jí)資本告急，加快增厚其安全墊是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。在此背景下，過(guò)往在實(shí)踐中證明能有效補(bǔ)充中小銀行資本的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債再次成為市場(chǎng)討論焦點(diǎn)。那么，常態(tài)化發(fā)行中小銀行專(zhuān)項(xiàng)債是否時(shí)機(jī)已到？未來(lái)還有哪些多元渠道可供選擇？
監(jiān)管重提
中小金融機(jī)構(gòu)資本補(bǔ)充
金融監(jiān)管總局黨委日前召開(kāi)擴(kuò)大會(huì)議，提到要“推動(dòng)國(guó)有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充資本，研究多元化補(bǔ)充中小金融機(jī)構(gòu)資本”。
這是自2025年明確“綜合采取補(bǔ)充資本金、兼并重組、市場(chǎng)退出等方式分類(lèi)化解風(fēng)險(xiǎn)”后，金融監(jiān)管總局再次在全系統(tǒng)層面的會(huì)議上，細(xì)化部署中小金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)充資本。
原銀保監(jiān)會(huì)在2021年、2022年、2023年的年度工作會(huì)議上，連續(xù)3年提及中小銀行多渠道補(bǔ)充資本金；這一任務(wù)在2024年和2025年的監(jiān)管工作會(huì)議上未有明確。不過(guò)，2025年3月13日，金融監(jiān)管總局黨委擴(kuò)大會(huì)議提出，2025年要“綜合采取補(bǔ)充資本金、兼并重組、市場(chǎng)退出等方式分類(lèi)化解風(fēng)險(xiǎn)”。今年1月15日，金融監(jiān)管總局召開(kāi)2026年監(jiān)管工作會(huì)議，回顧2025年監(jiān)管工作時(shí)，也提到了過(guò)去一年“支持金融機(jī)構(gòu)多渠道補(bǔ)充資本”；兩個(gè)月后，去年已有進(jìn)展的舉措進(jìn)一步細(xì)化為“研究多元化補(bǔ)充中小金融機(jī)構(gòu)資本”。
廣發(fā)證券銀行業(yè)首席分析師倪軍接受證券時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，這是四方面因素疊加的必然選擇：第一，近年來(lái)中小銀行資本充足率持續(xù)低于行業(yè)平均水平，部分機(jī)構(gòu)核心一級(jí)資本逼近監(jiān)管紅線，不良資產(chǎn)處置持續(xù)消耗資本，區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)隱患有所上升，補(bǔ)充資本是守住不發(fā)生區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵；第二，凈息差持續(xù)收窄導(dǎo)致中小銀行內(nèi)源性資本補(bǔ)充能力大幅弱化，外源性融資渠道狹窄，資本供需矛盾日益突出；第三，2026年行業(yè)集中化與并購(gòu)整合進(jìn)程將加快，資本充足是機(jī)構(gòu)參與整合、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的基本前提；第四，此前國(guó)有大行通過(guò)特別國(guó)債補(bǔ)充資本已形成示范，急需同步補(bǔ)齊中小機(jī)構(gòu)資本短板，構(gòu)建覆蓋全行業(yè)的資本安全網(wǎng)，因此監(jiān)管重新將中小機(jī)構(gòu)資本補(bǔ)充置于重要政策位置。
對(duì)于國(guó)有大行，今年政府工作報(bào)告已明確擬發(fā)行3000億元特別國(guó)債用于支持其補(bǔ)充資本。作為一攬子增量政策的重要組成部分，“國(guó)家計(jì)劃對(duì)6家大型商業(yè)銀行增加核心一級(jí)資本”在2024年9月24日被首次提及。金融監(jiān)管總局局長(zhǎng)李云澤彼時(shí)就已明確，將按照“統(tǒng)籌推進(jìn)、分期分批、一行一策”的思路，有序?qū)嵤?/p>
2025年，建設(shè)銀行、中國(guó)銀行、交通銀行、郵儲(chǔ)銀行獲得首批5000億元特別國(guó)債注資，截至2025年三季度末，這4家國(guó)有大行的核心一級(jí)資本充足率分別為14.36%、12.58%、11.37%、10.65%，較2025年一季度末分別提高了0.38、0.76、1.12、1.44個(gè)百分點(diǎn)。由此，業(yè)內(nèi)普遍預(yù)計(jì)今年的3000億元特別國(guó)債將用于工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行補(bǔ)充資本。截至2025年三季度末，工行、農(nóng)行核心一級(jí)資本充足率分別為13.57%和11.16%，較2024年末的14.1%和11.42%均有不同程度下降。
中小銀行積極“自救”
對(duì)于廣大中小金融機(jī)構(gòu)，尤其是中小銀行而言，外源性資本補(bǔ)充渠道不足是長(zhǎng)期存在的“老大難”問(wèn)題。在中小金融機(jī)構(gòu)“減量提質(zhì)”發(fā)展的整體監(jiān)管導(dǎo)向下，各中小銀行仍在積極補(bǔ)充資本自救。
根據(jù)金融監(jiān)管部門(mén)公開(kāi)批復(fù)內(nèi)容，截至3月18日，今年有超40家中小銀行通過(guò)現(xiàn)金增資、配股增資/定向募股、資本公積轉(zhuǎn)增、利潤(rùn)轉(zhuǎn)增等方式，增加注冊(cè)資本。
總體而言，這些銀行資本變更金額相對(duì)較小。數(shù)額較大的為山西銀行，直接增資超14億元；其余增資超億元的銀行包括成都銀行、東營(yíng)銀行、南昌農(nóng)商行、泰安滬農(nóng)商村鎮(zhèn)銀行、淮安興福村鎮(zhèn)銀行、江西贛昌農(nóng)商行。從新增資本來(lái)源看，地方財(cái)政、市場(chǎng)化工具以及股東增資等均有涉及。
例如，今年截至目前獲批變更注冊(cè)資本增量最大的山西銀行，其新增資本均來(lái)自山西省財(cái)政廳；成都銀行新增的近5億元注冊(cè)資本則來(lái)自可轉(zhuǎn)換公司債券轉(zhuǎn)股；江西贛昌農(nóng)商行增加的1.1億元注冊(cè)資本則來(lái)自江西農(nóng)商聯(lián)合銀行入股。
相比之下，通過(guò)發(fā)行資本補(bǔ)充工具獲得的資本額度更大。今年以來(lái)，已有廣州銀行、齊商銀行、青島銀行、東莞農(nóng)村商業(yè)銀行、中山農(nóng)村商業(yè)銀行、吉林銀行獲批發(fā)行二級(jí)債、永續(xù)債、無(wú)固定期限資本債等資本補(bǔ)充工具。其中，吉林銀行和廣州銀行分別獲批最高150億元二級(jí)資本債券額度和最高100億元不限品種的資本工具額度。
不過(guò)，從資本補(bǔ)充實(shí)際效果看，現(xiàn)金增資、配股增資/定向募股等渠道更優(yōu)。
商業(yè)銀行總資本包括一級(jí)資本和二級(jí)資本，一級(jí)資本又包括了核心一級(jí)資本和其他一級(jí)資本。其中，核心一級(jí)資本是全部資本安全墊里最關(guān)鍵的緩沖地帶，銀行在日常經(jīng)營(yíng)中的損失，首先由最扎實(shí)且最能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的核心一級(jí)資本吸收。
“現(xiàn)金增資包括引入新股東或原股東追加實(shí)繳等舉措，是真正意義上的‘外源性補(bǔ)血’。”上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室首席專(zhuān)家、主任曾剛在接受證券時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，新資金流入銀行、實(shí)收資本增加，若發(fā)行價(jià)高于面值還伴隨股本溢價(jià)計(jì)入資本公積，核心一級(jí)資本凈增加，這是補(bǔ)充資本最直接有效的方式。
曾剛指出，配股增資/定向募股與現(xiàn)金增資本質(zhì)相同，均屬向特定或不特定股東發(fā)行新股募集真實(shí)資金；注冊(cè)資本增加的同時(shí)，有真實(shí)增量資金進(jìn)入，核心一級(jí)資本凈增加，目前定增已成為非上市中小銀行的主流增資渠道。
多元渠道何在？
今年全國(guó)兩會(huì)期間，不少代表委員提出優(yōu)化發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債的建議，以加大對(duì)中小銀行資本補(bǔ)充的政策支持力度。例如，全國(guó)人大代表、中國(guó)進(jìn)出口銀行北京分行行長(zhǎng)劉亞就建議在國(guó)家金融監(jiān)管部門(mén)的指導(dǎo)下，以省級(jí)為單位常態(tài)化發(fā)行中小銀行專(zhuān)項(xiàng)債，協(xié)助中小銀行構(gòu)建資本補(bǔ)充長(zhǎng)效機(jī)制；有來(lái)自浙江的全國(guó)人大代表提出開(kāi)放渠道，以專(zhuān)項(xiàng)債“自審自發(fā)”形式補(bǔ)充中小金融機(jī)構(gòu)資本。
2020年7月，國(guó)常會(huì)決定允許地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券合理支持中小銀行補(bǔ)充資本，作為一項(xiàng)創(chuàng)新工具，中小銀行專(zhuān)項(xiàng)債當(dāng)年12月即落地首單；此后在2023年集中發(fā)行，2024年陸續(xù)收尾。根據(jù)人民銀行此前披露，2020年至2022年新增5500億元地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券，專(zhuān)項(xiàng)用于補(bǔ)充中小銀行資本金。
對(duì)于地方專(zhuān)項(xiàng)債常態(tài)化用于補(bǔ)充中小銀行資本金，亦有業(yè)內(nèi)專(zhuān)家持反對(duì)意見(jiàn)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成對(duì)證券時(shí)報(bào)記者表示，當(dāng)前國(guó)有資本在整個(gè)銀行業(yè)中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)，無(wú)需再通過(guò)股權(quán)資金注入保證其控股地位；利用專(zhuān)項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金，現(xiàn)階段是為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定發(fā)展，因此很難成為常態(tài)化的支持舉措。未來(lái)即便要再通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債支持中小銀行，也要有所選擇，保證其能還本付息、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
倪軍也認(rèn)為，中小銀行專(zhuān)項(xiàng)債全面常態(tài)化可能性相對(duì)有限，原因在于，為了防范財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)邊界模糊、避免道德風(fēng)險(xiǎn)與地方政府過(guò)度干預(yù)，短期內(nèi)難以突破現(xiàn)有財(cái)政紀(jì)律框架。
不過(guò)，去年7月，吉林省曾發(fā)行260億元支持中小銀行發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)債券，募集資金由吉林省財(cái)政廳劃至吉林金控集團(tuán)，再由吉林金控集團(tuán)入股吉林農(nóng)商銀行，幫助吉林農(nóng)商銀行提高資本充足率和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。這一案例被業(yè)內(nèi)視為中小銀行專(zhuān)項(xiàng)債的“重啟”。
“結(jié)合2026年最新監(jiān)管信號(hào)，專(zhuān)項(xiàng)債支持中小銀行的政策步伐已明顯加快。”倪軍說(shuō)，吉林案例實(shí)現(xiàn)從分散注資向服務(wù)省級(jí)農(nóng)商行整合的模式升級(jí)，為全國(guó)多地提供了可復(fù)制的實(shí)踐樣本；同時(shí)，監(jiān)管層“研究多元化補(bǔ)充中小金融機(jī)構(gòu)資本”的表述，釋放出支持信號(hào)。
因此，預(yù)計(jì)2026年可能迎來(lái)專(zhuān)項(xiàng)債額度擴(kuò)容或調(diào)整用途（如從資本補(bǔ)充轉(zhuǎn)向并購(gòu)重組）等創(chuàng)新模式突破。在實(shí)際政策導(dǎo)向中，倪軍認(rèn)為，專(zhuān)項(xiàng)債仍會(huì)作為關(guān)鍵紓困工具階段性落地，且支持并購(gòu)重組的用途創(chuàng)新將更趨常規(guī)化。
此外，李云澤在今年全國(guó)兩會(huì)期間提到“通過(guò)市場(chǎng)化方式撬動(dòng)更多社會(huì)資金，如保險(xiǎn)資金等都可以研究探討”，進(jìn)一步打開(kāi)了市場(chǎng)想象空間。倪軍表示，保險(xiǎn)資金、社保基金等長(zhǎng)期資金入股，以及轉(zhuǎn)股型資本工具等創(chuàng)新模式，將逐步拓展適配不同類(lèi)型中小銀行的補(bǔ)充需求，形成長(zhǎng)效支撐機(jī)制。
一如業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)多次強(qiáng)調(diào)，資本補(bǔ)充僅是中小金融機(jī)構(gòu)改革化險(xiǎn)的其中一步，未來(lái)仍需要通過(guò)同步引入戰(zhàn)略投資者、優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)與公司治理等措施，推動(dòng)中小銀行從外部“輸血”轉(zhuǎn)向內(nèi)部“造血”，為長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
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